Манифест Экологической реформы

11 мар 2016

1.     Конституционные основы и предпосылки Экологической реформы

Как есть

Состояние экологии Российской Федерации характеризуется большим количеством проблем. Среди них повсеместная вырубка лесов, загрязнение воздуха и воды на территории всей страны и деградация почв и химическое загрязнение почв и воздуха – в крупных городах. Ни одна из этих проблем не нова, многие появились ещё во времена Советского Союза, но существуют и ожидают решения до сих пор.

В связи с этим сегодня в Российской Федерации нет государственных органов власти, выполняющих функцию управления качеством среды – управляется только вредное воздействие на среду. Контроль за производственной деятельностью практически не осуществляется, а ущерб окружающей среде не возмещается. В таких обстоятельствах промышленники нередко уходят от ответственности за загрязнения и наносимый среде и другим видам хозяйственной деятельности вред, а побочные продукты их производств становятся причинами экологических бедствий в местах расположения.

При сегодняшнем темпе индустриализации и росте промышленности экологическое состояние окружающей среды должно строго регулироваться государственной властью, а предприятия не должны иметь никакой возможности осуществлять негативные выбросы и сбросы безнаказанно.

Во всей сфере промышленной экологии не используются субъект-субъектные отношения, в связи с чем учитываются интересы и возможности только одного субъекта и упускается его воздействие на остальных, а воздействие остальных – на него.

Система управления сферой экологии сложна и неэффективна несмотря на всю её важность для граждан РФ и будущих поколений. Будучи регулируемой более чем 1000 НПА, она содержит многолетние противоречия, точечное устранение которых неизбежно ведёт к появлению новых. С развитием производства и технологий вводились более удобные, но при этом не согласованные между собой нормативы, количество которых уже превысило 4000. Введение некоторых нормативов не обусловлено вообще, отчего встречаются ситуации, когда концентрация вещества в воздухе локально превышает норматив даже при отсутствии хозяйственной деятельности.

Также, сама понятийная основа системы управления дефектна: среди более, чем 400 понятий без логических ошибок определено не более шестой части из них, а половина не определена. Одно из важнейших в сфере экологии понятий —­­­­ «окружающая среда» -  введено Конституцией РФ косвенно:

1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

2. Владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Используемое в дальнейшем в федеральных законах и подзаконных НПА это понятие остаётся неопределённым. Аналогично не определена «охрана окружающей среды», содержание которой возможно установить только эмпирически, а также, «экологический ущерб».

Перечисленные недостатки системы управления обеспечивают её непрозрачность и являются коррупциогенными факторами. Например, при прохождении субъектом Главной Государственной и Государственной Экологических экспертиз, отрицательный результат первой является основанием для повторного прохождения второй, что увеличивает суммарную продолжительность экспертиз на 3-6 месяцев и приносит субъекту большие убытки.

Как должно быть согласно НПА

Конституция РФ закрепляет право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду и возлагает на него соответствующие обязательства по охране:

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Что касается возмещения ущерба, разработан ряд методик определения ущерба окружающей среде:

  • методика исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства,
  • методика исчисления размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны окружающей среды,
  • методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах,
  • методика исчисления размера вреда, причинённого лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесённым к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства,

а также местные методики, например, Методика определения размера вреда, причинённого окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха в результате пожаров на территории города Москвы.

Однако, вследствие отсутствия формальных определений понятий «ущерб», «вред» и «экологический ущерб», использование этих терминов в методиках не состоятельно. Многократные реформы, внесение изменений в НПА, расформирование органов государственной власти и перераспределение их полномочий усугубляют ситуацию на протяжении многих лет. Реформы и декларации о переходе к концепции устойчивого развития оставляют неизменными главные дефекты системы: единое нормирование и администрирование (без дифференциации предприятий и сред), отсутствие баланса экологических, экономических и социальных интересов.

Как должно быть

Так как рассматриваемая система управления достигла предела своей сложности, то необходим переход от неэффективных попыток её улучшения к проектированию совершенно новой системы с введением субъект-субъектного отношения и учётом его особенностей.


2.     Идеи Экологической Реформы

Для поэтапного проектирования и введения целостной системы управления предложены и использованы следующие идеи:

Создание новой системы управления: продолжение попыток совершенствования старой системы не ведёт к долгосрочным улучшениям, так как изначально она создана под другой объект управления. С исходной системой проведена редукция от управления качеством среды до управления только негативным воздействием на неё.

«Поэтапность» реформы: полное изменение регулирования такой большой сферы, как промышленная экология, требует временных и финансовых средств на реализацию. Каждая новая идея зачастую отрицается, дискутируется и только после принимается всеми субъектами, вовлечёнными в сферу, чтобы в дальнейшем быть воплощённой в жизнь. Такой процесс неизбежен и для идеи построения системы управления федерального уровня с нуля.

Более того, все процессы реформы должны проводиться так, чтобы вмешательство в ходе реформы в функционирование сложившейся системы было оптимальным. В связи с этим решено выделить 3 основных этапа реформы, каждый из которых является подготовительным для следующего за ним.

Фиксированные образы желаемого и существующего: Экологическая реформа — это не абстрактный процесс возможного преобразования существующей системы. Она обладает конкретным выходом – видением системы управления экологией после проведения, соответствующим принципам ЭПП.

Привлечение экспертов: разработка управления любой сферой деятельности невозможна без её детального изучения, требующего в свою очередь больших временных затрат. В связи с этим, все работы ведутся с экспертными группами, способными указать на уже увиденные ими недостатки.

Социализация: ни одно изменение невозможно провести в неподготовленной, несогласной и непонимающей среде, поэтому социализация всех промежуточных результатов является неотъемлемой частью самой реформы как подготовка к изменениям и бизнеса, и власти.

3.     Цель реформирования системы охраны окружающей среды

Результатами проведения реформы являются созданные новая сфера экологических отношений и новая система их регулирования. Вне сферы экологических отношений результатом является удачный опыт улучшения конкретной сферы как пример для будущей работы с другими.

Создание новой системы ООС

Анализ проблем и недостатков существующей системы управления показал, что создание системы, удовлетворяющей предъявленным к ней требованиям невозможно путём совершенствования того, что накоплено за 20 лет. Подход Экологической реформы состоит в проектировании такой системы с нуля с учётом особенностей сферы экологических отношений.

Результатом проектирования стала целостная система управления экологическими отношениями. Данная система создавалась для достижения конкретных целей – введения в использование и дальнейшего функционирования в РФ. На начальном этапе разработки проведён анализ существующей нормативно-правовой базы в сфере экологических отношений. Результаты анализа позволили проектировать систему с нуля адекватной для заданных целей.

Особенно стоит отметить решение проектировать систему управления с нуля, таким образом прекратив попытки улучшения старой системы. Такое решение основано на свойствах используемой системы управления – создании путём складывания, множестве локальных изменениях и запутанности как их следствия. Использованные методы проектирования новой системы обеспечивают её целостность и внутреннюю непротиворечивость.

Введение созданной системы

Помимо упомянутых выше поэтапности и переходных периодов реформы введение новой системы в действие требует изменений законодательства и переобучения кадров, а именно адаптации работников системы управления к новой системе понятий и обучения работы с ними.


4.     Цель регулирования в будущей системе экологического регулирования

Целью регулирования является достижение «экологического» баланса – баланса экологических, экономических, социальных и финансовых интересов субъектов экологических отношений.

Объект регулирования в будущей системе экологического регулирования


Объектом регулирования является так называемое полное экологическое отношение – многоместное субъект-субъектное отношение. Такое отношение позволяет не только регулировать вред, наносимый хозяйственной деятельностью, но ещё и отслеживать 2 следующих шага: опосредованное воздействие и его последствия.

Предмет регулирования

В соответствии с целью регулирования, предметом является нанесение вреда или ущерба друг другу субъектами экологических отношений или входящими и выходящими из таких Отношений. Выбор именно такого предмета – следствие введения субъект-субъектного отношения вместо привычного субъект-объектного обусловлен необходимостью учесть воздействие на всех участников отношения.

Механизмы регулирования в будущей системе экологического регулирования

Экологическая промышленная политика определяет следующие цели, которые должны достигать создаваемые на втором этапе Экологической реформы системы регулирования в сфере промышленной экологии:

  • обеспечение законных интересов граждан в благоприятной среде обитания,
  • обеспечение урегулирования вреда / ущерба,
  • обеспечение благоприятных экологических условий функционирования хозяйствующих субъектов (организаций),

при одновременном достижении трёхстороннего баланса интересов государства, населения и бизнеса.


5.     Организация и этапы ЭР

Экологическая реформа состоит из 3 ключевых этапов:

  • «Абсурды» – 2015-2016 гг.;
  • Реинжиниринг полномочий – 2016-2017 гг.;
  • Экологический кодекс – 2017-2018 гг.

Какую роль устранение абсурдов играет в Экологической реформе

Быстрый положительный результат устранения абсурдов показывает необходимость проведения дальнейших этапов совершенствования государственного управления. Также, опыт организации этапа, созданные экспертные комиссии и формы совместной работы могут использоваться в следующих частях реформы.

Роль реинжиниринга полномочий в Экологическое реформе

Целью Реинжиниринга полномочий является улучшение существующей системы регулирования. Несмотря на планы заменить систему управления органов исполнительной власти на спроектированную с нуля, до введения Экологического кодекса в исполнение система остаётся прежней. В связи с этим, необходимо обеспечить благоприятные условия для бизнеса и власти в существующих обстоятельствах на ближайшие несколько лет.

Результаты Реинжиниринга, как и устранения абсурдов в долгосрочной перспективе не будут видны, так как поглощаются идеями Экологического кодекса. Тем не менее, оба этапа важны как предваряющие кульминационный этап Реформы.

Роль Экологического кодекса в Экологической реформе

Создание и введение Экологического кодекса – ключевой и заключительный этап Экологической реформы. Экологический кодекс, отсутствовавший в РФ, позволит произвести переработку законов в сфере экологии, ввести в использование новую систему понятий, устранить существующие пробелы и неточности. Спроектированный на основе модели предметной области, кодекс гарантирует полный охват всех её аспектов, так как имеет собственную строгую систему понятий. Также, структура кодекса такова, что позволяет вносить необходимые изменения без нарушения общей логики текста, дублирования понятий и подобных ошибок.

Экологическая реформа. Этап устранения «абсурдов»

Образ «абсурда» в экологии

«Абсурдами» являются недостатки текущей системы государственного управления в сфере экологических отношений. Это дефекты в определениях понятий, нормах и их значениях.

Как правило, «абсурд» характеризуется сложностями во взаимодействии между субъектом, заинтересованным в его устранении, и субъектом, правомочным его устранить. В таких ситуациях каждая из сторон экологических правоотношений не заинтересована в существовании «абсурда», но вынуждена продолжать функционирование в давно сложившихся условиях.

Что делать с абсурдами

Сбор, анализ и решение «абсурдов» технологически отработаны. Эксперт указывает на существующий в законодательстве дефект, который подлежит устранению. Для изучения дефекта разработана форма паспорта абсурда, атрибуты которого заполняются в первую очередь. После «паспортизации» проходит рассмотрение абсурда межведомственной комиссией и выработка решений по его устранению. В комиссии присутствуют эксперты соответственно тех предметных областей, в которых найден «абсурд». Результатом работы над «абсурдом» становятся варианты по его устранению, которые оформляются в виде проектов изменений НПА.

К каким эффектам устранение абсурдов приведёт в ближайшей перспективе

Решённые правовые коллизии и устранённые дефекты заметно облегчают работу промышленных предприятий в разных аспектах – уменьшается время, затрачиваемое на прохождение разрешительных процедур, устраняется необходимость необоснованных затрат.

Более того, ликвидация каждого абсурда обладает точечным эффектом в конкретной области применения изменённых НПА, а «сумма» устранений многих абсурдов в области экологических отношений нескольких даёт ещё и системный эффект.

Какую роль устранение абсурдов сыграет в следующих этапах (ЭК)

Будучи первым этапом Экологической реформы, устранение «абсурдов» создаёт основу для дальнейшей работы в виде отработанных технологий и готовых комиссий экспертов и заинтересованность всех сторон экологического отношения. Быстрые улучшения как результат вступления разработанных проектов НПА в силу являются наглядным проявлением необходимости проведения реформы и правильности её принципов.

Решение каждого «абсурда» заключается во внесении изменений в НПА, которые будут впоследствии переработаны и включены в Экологический кодекс или отменены в рамках третьего этапа реформы. Тем не менее, это не уменьшает важности мероприятий этапа, так как их реализация проходит задолго до начала внедрения самого кодекса и является подготовительным к этому внедрению этапом.

6.     Экологическая реформа. Этап реинжиниринга системы управления

Существующая система

Функциональная и организационная структуры системы государственного управления задаются указами Президента и Правительства РФ, утверждающими Положения о федеральных органах исполнительной власти. Данными положениями закрепляются наборы полномочий, которые передаются органам на исполнение. При этом каждое положение содержит формулировку:

<ФОИВ> осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которая оставляет набор полномочий и сферу деятельности фактически открытыми и редактируемыми.

Благодаря такой формулировке, многие полномочия органа остаются вне текста Положения о нем и зафиксированы в федеральных целевых программах, технических регламентах, порядках утверждения нормативов и прочих видах подзаконных актов. Контроль за такими полномочиями осуществлять затруднительно, что даёт почву для превышения полномочий или позволяет некоторым сферам деятельности оставаться никем не управляемыми.

По мере изменения системы управления – например, структуры органов власти – полномочия корректируются, передаются в результате расформирования органов и образования новых, теряют силу, и даже дублируются. Анализ исторической динамики изменений полномочий показал, что последние 10 лет в сфере экологии характеризуются более чем 800 изменениями, нормативное обоснование к которым дано только в 25% случаев.

Почему не постулируем с нуля

Проектирование и введение новой системы полномочий возможно только после создания нормативно-правовой базы, регулирующей всю сферу промышленной экологии. Тем не менее, существующая система должна оставаться функционирующей до введения Экологического кодекса, а по мере возможности должны проводиться мероприятия по её улучшению. Так же, как и результаты решения «абсурдов», результаты этапа по Реинжинирингу будут частично поглощены кодексом после завершения реформы.

Методы совершенствования

При изменении системы полномочий имеется 2 пути: уже выполняемые органом исполнительной власти полномочия добавляются в текст закона или никем не выполненные полномочия из законов делегируются органам, регулирующим рассматриваемую сферу. Так как изменение законодательства – это высокий и практически недоступный уровень работы с полномочиями, был выбран второй путь внесения изменений.

В работе с полномочиями использовался теоретико-множественный подход: по каждому конкретному полномочию сфера деятельности органа либо расширялась, либо уменьшалась. Никем не выполненные полномочия передавались конкретным органам власти в соответствие с их сферами деятельности и государственными функциями.

Результаты совершенствования

Результатом данного этапа стал проект НПА, устраняющего дефекты во всей системе полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экологии.

Пример вносимых изменений:

В Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённом постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 добавить пункт 6.7 следующего содержания:

«6.7. Объявлять и устанавливать правовой статус и режим зон экологического бедствия на территории Российской Федерации.»

7.     Экологическая реформа. Этап создания Экологического кодекса

Технология проектирования

Работа над созданием кодекса как совершенно новой системы правового регулирования началась с анализа предметной области, который включил в себя создание реестр НПА и карты понятий, используемых в сфере экологического регулирования. Реестр содержит более 800 НПА 7 уровней «подзаконности», а карта – почти 400 понятий, из которых корректно определены не более 60. Также проведено рассмотрение других кодексов – Кодекса 2007 г. и Казахстана, Модельный Экологический кодекс стран СНГ.

После изучения предметной области построена её модель, которая позволила выделить структуру будущего Экологического кодекса. Далее проведён переход от концептуальных конструкций к юридическим и создан технический текст, которой при помощи комиссии юристов был переведён в правовой.

Модель Экологического кодекса

В системах со сложной структурой проблемы появляются, как правило, непредсказуемо, поэтому решение даже всех проблем, выделенных в ЭПП, не гарантирует создания именно целостной системы управления.

Новый Экологический кодекс построен без использования проблемно-ориентированного подхода, а с помощью моделирования предметной области.  Так как исследованная предметная область крупномасштабная и многоаспектная, то полная модель получена как результат синтеза более 40 концептуальных схем. Концептуальная модель этой области разрабатывалась в 2011-2012 гг. и позднее дорабатывалась в 2015 г.

Роль Экологического кодекса в сфере экологического регулирования

Новый Экологический кодекс – это единая целостная система регулирующая сферу, в отличие от ранее используемой системы из множества частей разных законов и подзаконных НПА, проследить за полнотой которой было невозможно.

Спроектированная модель предметной области такова, что в неё можно безболезненно вносить изменения, дорабатывать её.  Направления доработки существуют и могут появляться по мере внедрения и использования. Тем не менее, нельзя назвать кодекс недоделанным или «сырым», потому что на сегодняшний день он является самым наполненным содержанием и непротиворечивым документом в рассматриваемой сфере.

Интеграция ЭК в существующее законодательство

Экологический кодекс готов к принятию, однако, на пути его введения в силу есть независящие от разработчиков обстоятельства, среди которых недоверие к такому радикальному изменению управления, непонимание необходимости и различные «политические игры».

8.     Заключение

На текущий момент результатом разработки Экологической реформы является опыт работы с большой предметной областью. Важнейшая его часть – это умение удерживать всю картину в целом: дефекты в системах регулирования и управления, проблемы в определениях понятий.

Помимо этого, создан механизм и форма его работы, который на основе анализа существующего положения дел способен принимать решения о необходимости изменений и вносить их. Такой опыт работы не привязан к особенностям конкретной сферы, а значит, его возможно переносить на другие сферы государственного управления и совершенствовать их в будущем «по образцу».

Реальные результаты этапов Экологической реформы будут видны в дальнейшем в соответствии с планом их проведения.