Разработка Концепции экологической промышленной политики

сентябрь 2011 – декабрь 2011

Заказчик

Отрасль

Государственное и муниципальное управление

Участники проекта

Научный руководитель:
З.А. Кучкаров
Менеджер проекта:
Е.В. Локотилов
Основные исполнители:
А.В. Никитин, А.А. Кононенко, К.О. Воскресенский, Я.А. Никандрова, Д.В. Мишенин, Я.В.Сухарев

Предпосылки к реализации проекта

Анализ проекта федерального закона № 584587-5 условно «О технологическом нормировании воздействия на окружающую среду» (так называемый, ТНОС) показал, что как экономические, так и социальные (связанные с неизбежным ростом коррупции) потери для отечественной промышленности, бизнеса и общества, от введения закона – выходят за рамки приемлемого ущерба. Социально-экономический ущерб от неэффективной и фиктивной экологической политики становится неприемлемым.

Промышленность и общество нуждаются в выработке новой экологической промышленной политики.



Примененный подход

Центром «Концепт» был выработан уникальный подход к решению социально-экономических проблем, состоящий в том, что они рассматриваются как следствие неурегулированных отношений социально-экономических субъектов, наносящих вред сторонам и/или ведущих к конфликтам. Решение этой проблемы осуществляется путем доопределения необходимых ограничений, регулирующих социально-экономические отношения, и закрепления их в комплексах нормативно-правовых документов (НПД).

Результаты

Первым результатом работы стал ряд диагностических выводов:

(1)          Система управления сферой промышленной экологии достигла предела своей сложности. Любые попытки ее эволюционного улучшения путем устранения противоречий в отдельных частях будут приводить к возникновению противоречий в других частях, поскольку:


  • Отсутствует перечень нормативных правовых актов (НПА), регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды в промышленности;
  • В системе действует более 1 000 НПА, накоплены многолетние противоречия;
  • Применяется более 4 000 нормативов (в том числе санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных);
  • В законах употребляется более 400 понятий, половина из которых вообще не определены, и только треть из числа употребляемых понятий определены без логических ошибок.


(2)          Система управления сферой промышленной экологии не соответствует объекту управления, поскольку


  • Изначально спроектированная советская система управления в сфере промышленной экологии за последние двадцать лет многократно реформировалась, менялся перечень функций и полномочий, проводилось их перераспределение по госорганам. Сложившаяся система управления воздействием хозяйствующих субъектов на окружающую среду в дальнейшем «складывалась» и «обваливалась»;
  • Объект управления – экологические отношения – за двадцать лет также неоднократно преобразовывался. Итогом стало несоответствие системы управления объекту управления по мощности и сложности, квалификации и структуре.


Вторым результатом работы стал ряд аналитических выводов

(1) При сохранении текущей ситуации предстоит катастрофа существующей системы регулирования, поскольку


  • текущая ситуация – совершенствование по инерции «осыпавшейся» системы. Реформы и декларации о переходе к концепции устойчивого развития оставляют неизменными главные принципы системы: нормирование и администрирование вместо достижения баланса экологических, экономических и социальных интересов.


(2) Восстановление управляемости и развитие в сфере промышленной экологии возможно только после изменения ключевых принципов:


  • Нынешняя система управления в сфере промэкологии была спроектирована еще в СССР. Она была основана на административно-командных отношениях, в которых приемлемый баланс хозяйственных, природоохранных и социальных интересов определяло государство – моносубъект;
  • После распада СССР и проведения рыночных реформ появилось множество субъектов хозяйственной деятельности и гражданских отношений между субъектами. Ситуация из моносубъектной стала полисубъектной. Государство стало одной из сторон в отношениях с промышленностью и населением;



  • В экономической сфере субъект-субъектные правоотношения были урегулированы законодательно и институционально. В сфере же экологических правоотношений так и не была проведена целевая реформа, подобная проведенной Минэкономразвития России комплексной целевой реформы экономических правоотношений;
  • переход в части экологии к гражданско-правовым отношениям (как в собственности) не произошел, что является причиной значительного числа управленческих коллизий и неразрешимых конфликтов, субъект-субъектные отношения (ССО) до сих пор не институциализированы, то есть в правовом смысле не существуют, хотя в реальности присутствуют – от чего возникает коррупция;
  • Отсутствие в действующем экологическом праве базового понятия «ущерб» исключает возможность корректного определения большинства других ключевых понятий и приводит к произвольному ведомственному нормотворчеству, не связанному какими-либо ограничениями. Без перехода к субъект-субъектной парадигме, как базовой, экологические проблемы будут решаться на основе «мнений», а не четко определенных понятий.


Третьим результатом проводимой работы стал комплекс предложений о сути необходимой экологической реформы

(1) Главная цель экологической реформы: создание сферы экологических отношений в России как новой сферы гражданско-правовых отношений и системы их регулирования;

(2) Главная цель регулирования: достижение баланса экологических, экономических, социальных интересов субъектов экологических отношений, или, коротко, экологического баланса;


  • Переход от административно-командной системы к гражданско-правовым отношениям;
  • Переход от разрешительного принципа к согласительно-акцептуарному  принципу (там где это допустимо);
  • Включение арбитражной процедуры в выработку сбалансированных решений;
  • Определение единого субъекта надминистерского уровня, отвечающего за реформу экологического законодательства;
  • Кодификация экологического законодательства, в т.ч.
    • переопределение всех экологических понятий, исходя из концепции субъект-субъектных экологических отношений и понятия ущерб;
    • внесение необходимых изменений в сопряженные НПА (Бюджетный Кодекс, Гражданский Кодекс, Градостроительный Кодекс, Водный кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс, Уголовный Кодекс и другие);


Базовый принцип: переход должен осуществляться поэтапно, с сохранением влиятельности и мощи государственной власти, при одновременном поэтапном изменении экологической функции государства и поэтапном (модульном) созданием новой сферы экологических отношений.