Разработка концепции реформы законодательства Российской Федерации, регулирующего общественные отношения в сфере промышленной экологии

июнь 2013 – сентябрь 2013

Цели

Разработать комплект проектов правовых документов, обеспечивающих реализацию Экологической реформы в РФ.

Участники проекта

Научный руководитель:
Кучкаров З. А.
Менеджер проекта:
Минакова Л. Я.
Основные исполнители:
Никитин А. В., Сабиров Н. Х., Шумилин Д. Е.

Предпосылки к реализации проекта

Развитая промышленность является необходимым условием устойчивого развития Российской Федерации, достижения высокого качества жизни на территории страны, важным фактором национальной безопасности.

Вместе с тем, промышленность оказывала, оказывает и будет оказывать существенное воздействие на окружающую среду, которая представляет собой совокупность сред обитания для жизнедеятельности населения и сред для хозяйственной деятельности предприятий.

Очевидная связь между уровнем развития промышленности и уровнем качества среды обитания граждан и, казалось бы, неразрешимая задача одновременного подъема обоих показателей качества страны в целом, приводит к необходимости создания современной, эффективной системы, которая гармонично решает вопросы как экологического регулирования хозяйственной деятельности, так и обеспечения качества среды обитания для населения.

В условиях действующего природоохранного законодательства, основанного на принципе преимущественно публичного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, приемлемый и легитимный баланс экономических, экологических и социальных интересов при осуществлении хозяйственной деятельности остается недостижимым.

Вместе с тем, поскольку предприятия работают, некоторый баланс экономических, экологических и социальных интересов устанавливается, однако это происходит в неинституциализированых формах, «подковерно», что порождает коррупционные явления в сфере регулирования экологических отношений.

Результативность сложившейся системы регулирования хозяйственной деятельности с целью обеспечения качества среды обитания остается на одном уровне: качественное и количественное наращивание полномочий и требований не приводит к ощутимым результатам.

Необходимы более развитые формы ответственности загрязнителей сред обитания, такие, которые учитывают фактически наносимый или потенциальный ущерб. Это потребует развития существующих частно-правовых институтов, более полного отражения в существующих институтах экологического аспекта: разнообразия видов экологических правонарушений, механизмов установления экологических правонарушений и процедур привлечения к ответственности, создание органов, обеспечивающих правоприменение, в том числе, профессионализации судов по экологическим вопросам, институтов независимых экологических экспертиз, экологической метрологии и других.

Противоречивая концепция, заложенная в самое основание системы управления, принципиально не может быть исправлена на низовых уровнях, вся огромная система государственного регулирования экологических отношений — неустранимо дефективна.

Таким образом, в той части государственной системы управления, которая отвечает за решение экологических задач, необходима системная переналадка организационной и функциональной структур органов исполнительной власти, понятийное уточнение и рациональное перераспределение их полномочий, чёткая привязка сфер ответственности к наборам исполняемых государственных функций и оказываемых государственных услуг, придание мотивирующей роли и действенности мерам ответственности и их формам.

Механизмы выработки адекватных мер по гармонизации экологического законодательства необходимо создавать как неотъемлемую часть комплексной Экологической реформы.

Создаваемая в процессе реализации Экологической реформы система управления средой обитания должна преодолеть несовершенство нормативной базы, неудовлетворительное качество ряда методических документов, расплывчатые формулировки в нормативно-правовых актах, отставшую и неразвивающуюся междисциплинарную научную базу экологического права, асимметрию бесправия хозяйствующих субъектов перед природоохранными органами, использование неапробированных методов регулирования хозяйственной деятельности и другие негативные явления, которые наносят серьезный урон позициям нашей страны на мировом рынке.

Примененный подход

Экологическая реформа разделяется на 3 крупных этапа, каждому из которых, в своей части, предшествует подготовительный этап:

  1. Подготовительный этап — запуск реформы, который состоит в создании системы обеспечения реформы (создание Штаба Экологической реформы, Межведомственной комиссии по экологическому реформированию, формирование концепции Экологической реформы, детального плана Экологической реформы, разработка и утверждение Госпрограммы экологической реформы)
  2. Первый этап — заключается в устранении накопившихся абсурдов регулирования — недостатков текущей системы государственного управления. Для решения этой задачи создана Совместная Рабочая группа;
  3. Второй этап — заключается в реализации Экологической промышленной политики — реинжиниринге функций государственного управления средой обитания — полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного регулирования экологическими отношениями будут переопределены и перераспределены согласно их ответственности за качество сред обитания. Этот этап направлен на институционализацию и социализацию идей и принципов Экологической реформы в обществе и в системе государственной власти;
  4. Третий этап — заключается в переходе к новым экологическим правоотношениям — создаётся Экологический кодекс — нормативный и организационный базис Экологической реформы.

Результаты

В ходе работы были получены следующие результаты:

  1. Концепция Экологической реформы в Российской Федерации, описывающая:
    • этапы перевода существующей государственной системы охраны окружающей среды в систему регулирования экологических правоотношений;
    • дополнительные меры, необходимые для реализации основных мер из Экологической Промышленной Политики;
    • для каждого этапа реформы промежуточные состояния в системе регулирования экологических правоотношений (изменение понятий, используемых в существующей системе охраны окружающей среды, изменение НПА (нормативно-правовых актов) и/или отдельных норм НПА, изменение структуры органов власти для регулирования, изменение распределения полномочий между органами власти и иных необходимых изменений).
  2. План Экологической реформы в РФ в формате Государственной программы
  3. Комплект документов для функционирования «органа, координирующего проведение реформы» в том числе:
    • Положения об «органе, координирующем проведение реформы» (в том числе состав «органа, координирующего проведение реформы», порядок его изменения, организационная структура, функции);
    • Регламента работы «органа, координирующего проведение реформы» (в том числе порядок и формы выработки решений, порядок взаимодействия с участниками Экологической Реформы).
  4. Проект изменений системы государственного управления качеством окружающей среды, в том числе
    • Структура органов власти для управления;
    • Распределение полномочий между органами власти;
    • Функциональная структура и описание новых функций (от экологического целеполагания до показателей по состоянию среды);
    • Перечни требуемых государственных Реестров (реестр веществ, реестр полигонов и иных реестров, необходимых для реализации функций государства в области регулирования экологических правоотношений).

Результаты данной работы были использованы для разработка проекта Экологического кодекса Российской Федерации.