Разработка методических рекомендаций по повышению эффективности реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования

май 2012 – сентябрь 2012

Цели

1. Провести анализ опыта создания и внедрения программ по повышению эффективности реализации территориальных программ ОМС, в том числе использования ресурсов в сфере здравоохранения и обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации. Провести анализ форм отчетности, содержащих показатели, необходимые для оценки эффективности реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования. 2. Разработать и научно обосновать систему показателей, наиболее релевантных для оценки эффективности реализации территориальных программ ОМС. 3. Разработать и научно обосновать комплекс типовых решений по повышению эффективности реализации территориальных программ ОМС с учетом региональных особенностей и экономической ситуации, сложившихся в субъектах Российской Федерации. 4. Разработать проект методических рекомендаций по повышению эффективности реализации территориальных программ ОМС, включающий методику мониторинга и оценки эффективности реализации территориальных программ ОМС на основе указанной системы показателей. 5. Провести экспертную апробацию разработанного проекта методических рекомендаций по повышению эффективности реализации территориальных программ ОМС в 7 территориальных фондах обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации.

Отрасль

Государственное и муниципальное управление

Участники проекта

Научный руководитель:
Кучкаров З. А.
Менеджер проекта:
Николаев А. Е.
Основные исполнители:
Сухарев Я. В., Локотилов Е. В., Кононенко А. А., Борисов И. Р.

Предпосылки к реализации проекта

Лечебные учреждения муниципального уровня, как правило, центральные районные больницы, могут повышать эффективность своей деятельности при исполнении территориальных программ обязательного медицинского страхования по следующим основным направлениям: внедрение современных технологий, усовершенствование информационного обеспечения, повышение квалификации и стимулирование персонала, оптимизация распределения бюджетных средств с учетом поставленных целей и запланированных показателей. При существенном ограничении объемов финансирования задача распределения ресурсов является основной для повышения эффективности на муниципальном уровне.

Существующая бюджетная система не позволяет четко проследить взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Она носит преимущественно «сметный характер», основана на объемах оказываемых государственных (муниципальных) услуг, на необходимости содержания существующих мощностей подведомственной бюджетной сети, а не на достигаемых результатах. Таким образом, одной из наиболее важных задач, стоящих на настоящий момент перед системой здравоохранения, является рациональное использование ресурсов и переход на планирование и финансирование, ориентированные на получение конечного результата – улучшения состояния здоровья населения, а не на поддержание деятельности.

Эффективное бюджетирование территориальных программ является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных, измеримых целей.

Для оценки эффективности достижения поставленных целей необходимо наличие соответствующей системы показателей и методик их мониторинга.

Оценка результативности территориальных программ ОМС позволит определять возможные способы повышения эффективности их реализации с учетом специфики системы здравоохранения в данном субъекте Российской Федерации.

Примененный подход

Объектом исследования является процесс разработки и реализации ТП ОМС, включая деятельность лечебных учреждений муниципального уровня.

Предметом исследования является эффективность реализации ТП ОМС.

Информационной базой для исследования являются законодательные акты и постановления правительства Российской Федерации, статистические данные по здравоохранению в субъектах Российской Федерации, иные информационные и аналитические документы

Для целей настоящего исследования важно точно определить, какая эффективность при анализе реализации ТП ОМС должна измеряться, анализироваться и повышаться. Эффективность — характеристика принципиально относительная, зависящая от того, какие показатели с какими соотносятся. В этом ее отличие от эффекта — характеристики абсолютной (эффект либо есть, либо нет), выражающей некий очевидный результат.

В оценке эффективности можно выделить три основных составляющих:

(1)       Целесообразность как отношение целей к реальным потребностям, проблемам, выражающее степень рациональности выдвигаемых целей — эффективность тем выше, чем в большей степени цели решают реальные проблемы;

(2)       Результативность как отношение результата к преследовавшимся целям, выражающее степень реализации целей деятельности — эффективность тем выше, чем в большей степени результаты соответствуют целям;

(3)       Экономичность как отношение затрат к полученным результатам, выражающее экономичность использования средств — эффективность тем выше, чем меньшие затраты позволяют получать один и тот же результат.

Результаты

Согласно указу Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и указу Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» государственная политика в сфере здравоохранения направлена на сохранение и укрепление здоровья граждан.

Реализация этой политики предполагает расходование определенного объема общественных средств с целью достижения наилучших результатов в сохранении и укреплении здоровья граждан России.

Эффективность управления этими средствами определяется целесообразностью, результативностью и экономичностью затрат.

Целесообразность затрат определяется отношением конкретных целей затрат к задачам сохранения и укрепления здоровья граждан России.

Результативность затрат определяется как отношение результата к плановым целям, степень достижения поставленных целей.

Экономичность целенаправленной деятельности определяется отношением затрат к полученным результатам — эффективность тем выше, чем меньшие затраты позволяют получать такой же результат.

Соответственно, совокупные расходы в рамках ТП ОМС должны распределяться таким образом, чтобы эти расходы обеспечивали максимальное улучшение результатов, т.е. показателей здоровья населения по стране, при фиксированном объеме расходов.

Проведенный анализ показал, что существующие ТП ОМС содержат разные подходы к измерению эффективности, как правило, не связанные явным образом с основной целью сохранения и укрепления здоровья граждан России.

Это обстоятельство делает невозможным рациональное управление общественными финансами, направленными на сохранение и укрепление здоровья населения.

В настоящей работе предложен подход к оценке эффективности ТП ОМС, который позволяет производить унифицированную или инвариантную оценку эффективности использования субъектом РФ располагаемых ресурсов региональной системы здравоохранения в рамках ТП ОМС.

В качестве измеримого результата предлагается принять динамику показателей смертности и заболеваемости населения субъекта РФ. Отнеся динамику показателей смертности и заболеваемости населения субъекта РФ к динамике государственных и муниципальных материальных активов (включая денежные средства) используемых для реализации ТП ОМС субъекта РФ можно объективно оценить эффективность ТП ОМС и влиять на ее изменения.

Возможно, что при распределении портфеля федерального софинансирования целесообразно установить выделение большего по сравнению с прошлыми периодами объема средств тем ТФОМС, которые демонстрировали и/или планируют более высокую эффективность, чем тем, у кого интегральный показатель эффективности ниже.

При таком подходе к распределению имеющихся средств открывается возможность оптимизации управления федеральными активами здравоохранения, а у субъектов РФ и участников подготовки и реализации ТП ОМС появляется понятная мотивация совершенствовать свою деятельность.

Распределение ограниченного объема финансовых средств, произведенное по принципу сначала наиболее эффективным субъектам, и потом наименее эффективным, даст наилучшую совокупную отдачу для страны в целом.

Существенно распространение подхода на стадию планирования, то есть разработки ТП ОМС. Оценка плановой эффективности каждой заявки ТПОМС создает основания для ранжирования, которое предусматривает, что ограниченные средства выделяются соискателю, продемонстрировавшему и/или предлагающему наибольшую эффективность, затем следующему за ним по оценке эффективности и так далее. В результате из поступивших заявок формируется портфель проектов, который будет соответствовать требованиям повышения эффективности бюджетных расходов, соответствующий принципам и требованиям Программы повышения эффективности бюджетных расходов (распоряжение Правительства РФ №1101 от 30.06.2010). Подобным образом возможно управлять эффективностью и внутри субъекта РФ, формируя ТП ОМС на основе эффективности заявок муниципальных образований второго уровня (районов, городских округов).

Конкретизация понятия доступности медицинской помощи позволила выработать ряд типовых решений по повышению эффективности ТП ОМС.

На уровне субъекта РФ в ТП ОМС должны быть внесены изменения согласно базовой программе ОМС, при этом возможна детализация показателей, относящихся к системе здравоохранения. Целевые показатели и методика оценки эффективности должна быть единой для всех субъектов РФ и утверждаться в рамках базовой программы ОМС.

Используя данные отчетов медицинских организаций, ТФОМС может проводить оценку эффективности их деятельности в рамках реализации ТП ОМС, используя утвержденную методику оценки эффективности.

Проведенный анализ создает основу для практической реализации новых организационно-экономических подходов в разработке и реализации ТП ОМС.

В рамках данной работы разработана методика оценки эффективности реализации ТП ОМС, которая позволит повысить эффективность распределения средств ОМС.

Проект разработанной методики прошел апробацию в 7 территориальных фондах обязательного медицинского страхования. Полученные отзывы учтены в итоговом документе. Разработанная методика обеспечит необходимую основу для внедрения мотивационных механизмов в систему ОМС.